Notes sur les débats parlementaires – Loi de 1957

Les notes ci-dessous, prises par Anne Revillard, portent sur les débats parlementaires précédant l’adoption de la Loi n°57-1223 du 23 novembre 1957 sur le reclassement des travailleurs handicapés. Ce travail s’inscrit dans le cadre du projet « Les quotas comme instrument d’action publique dans les domaines du handicap et du genre » (PolQuotas), financé par le Scientific advisory board de Sciences Po (2019-2021).

Le projet de loi fait l’objet de trois discussions à l’Assemblée nationale ainsi que du même nombre au Conseil de la République.

Une mise sur agenda parlementaire court-circuitée par une initiative gouvernementale (10 octobre 1956)

La question fait l’objet d’une première mise à l’agenda parlementaire lors de la séance du 10 octobre 1956. Quatre propositions de loi ont été déposées, ainsi que deux propositions de résolution. 

Les propositions de loi ont pour objet « le reclassement social des diminués physiques », « le reclassement des invalides et diminués physiques d’origine civile », « le reclassement et l’emploi des diminués physiques », « le reclassement professionnel des anciens malades et invalides ». 

Les deux propositions de résolution concernent, pour l’une, celle de Monsieur Palewski, la demande d’étendre aux aveugles et aux sourds-muets les dispositions de la loi du 26 avril 1924, et pour l’autre, une invitation faite par Madame de Lipkowski au Gouvernement « d’user sans tarder des pouvoirs spéciaux qui lui ont été accordés par l’Assemblée nationale en vue de promouvoir les mesures propres à assurer le reclassement professionnel de tous les citoyens dont la capacité de travail se trouve, pour une cause quelconque, temporairement ou définitivement diminuée » (p.  4103 b). 

À ces éléments s’ajoutent un rapport déposé par Madame Poinso-Chapuis à la fin de la législature précédente, puisqu’elle n’avait pas été réélue députée en 1956 et était précédemment membre de la Commission des affaires économiques. 

Le 10 octobre 1956, Jean Villard, rapporteur pour la Commission de la famille, de la population et de la santé publique, introduit le travail réalisé par ladite Commission sur « la priorité d’emploi en faveur des handicapés physiques ». Il commence son allocution en pointant que « depuis quelques mois, l’opinion publique s’est éveillée autour d’un douloureux problème, celui de 1 500 000 de nos compatriotes communément désignés aujourd’hui par les mots « handicapés » ou « diminués physiques ». La radiodiffusion française y a consacré de nombreuses émissions, presque tous les journaux en ont parlé et, au début de cette année, une remarquable exposition a été organisée à Paris par un certain nombre d’associations s’occupant des malades, des aveugles, des paralysés, des invalides. » (p.  4103 b) Il indique que c’est à la suite de cette couverture médiatique et de cet événement que plusieurs propositions de loi ont été déposées sur le sujet.

Il explique que la Commission a conçu, principalement à partir du rapport de Germaine Poinso-Chapuis, deux propositions de loi distinctes : la première, dont il introduit la discussion ce jour-là, concerne la « priorité de l’emploi », et la seconde concerne le reclassement, le travail protégé, et l’institution d’un Conseil supérieur « chargé de coordonner sur le plan national l’ensemble des problèmes touchant les handicapés physiques » (p.  4103 b). 

Il explique que les deux propositions de loi ont été conçues séparément afin de faire passer la première en priorité, sachant que la seconde risquait de se heurter à des oppositions d’ordre budgétaire du gouvernement. Or, comme il le souligne, « le vote de ce rapport sur l’emploi obligatoire n’entraîne pas de dépenses budgétaires et aucun motif de cet ordre ne pourra être invoqué » (p.  4103 b). Il défend aussi cette loi sur la base de ce qu’il appelle un argument de « bon sens », soulignant que beaucoup d’efforts ont déjà été entrepris dans les domaines de la réadaptation fonctionnelle et du reclassement professionnel, alors que « très peu de choses ont été faites pour assurer l’emploi ou le réemploi des handicapés physiques » (p.  4104 a). Il défend dès lors l’idée qu’il est absurde de n’avoir fait que la moitié du chemin, et qu’il est logique d’assurer un accès des personnes à l’emploi après cet effort de réadaptation. L’argument qu’il développe à ce sujet révèle bien le modèle masculin de travailleur qui est sous-jacent :

« Si l’on soigne un être, si on le guérit au prix d’un effort financier important, c’est pour qu’il puisse reprendre son rôle d’homme et ses responsabilités civiques, professionnelles et familiales.

Il ne faut donc pas faire les choses à moitié en la matière. Dépenser un million, parfois plus, pour guérir un tuberculeux ou rééduquer un poliomyélitique est un non-sens si on ne lui assure pas ensuite un débouché au sein de l’économie nationale. […] C’est aussi priver la vie économique du pays d’un apport de main-d’œuvre qui ne demande qu’à s’employer, surtout de nos jours où l’on semble avoir enfin compris qu’une politique de justice sociale ne peut se concevoir sans une économie en continuelle expansion, nécessitant par conséquent le plein d’emploi de tous les travailleurs disponibles » (p.  4104 a).

Le développement suivant, toujours issu de l’intervention initiale de Jean Villard, est également intéressant puisqu’il explicite les exemples de métiers que des acteurs de ce débat peuvent avoir en tête lorsqu’ils discutent de l’instauration de cette obligation d’emploi. Dans la suite de son discours, il insiste également sur les limites des mécanismes du marché et la nécessité d’une solidarité collective, qui pourrait potentiellement nécessiter l’État comme employeur : 

« Tel tuberculeux stabilisé […] peut faire un excellent comptable, voire un remarquable ouvrier de petite mécanique, sans risque de rechuter. Un ancien poliomyélitique fera, après une réadaptation fonctionnelle, un horloger de premier ordre est un aveugle deviendra un téléphoniste standardiste aussi expert que tout autre, car une volonté farouche, un moral « du tonnerre » comme disent nos jeunes écoliers, anime presque toujours les handicapés en compensant–et au-delà–l’handicap physique que peut avoir causé la maladie ou la blessure. 

Il s’agit seulement d’aider ces volontés à s’épanouir dans une société organisée, en fonction non plus seulement de privilèges, de préjugés, de profits immédiats, mais d’une communauté plus solidaire, plus fraternelle, où l’intérêt collectif d’ailleurs, matériellement parlant, trouvera, lui aussi, à la longue, un meilleur compte.

On ne peut donc laisser plus longtemps l’emploi ou le réemploi des handicapés physiques à la merci de ce qu’on appelle en économie libérale le marché de la main-d’œuvre et où se manifeste sans âme la fameuse loi de l’offre et de la demande.

On ne peut laisser, d’autre part, l’État, les collectivités locales, les entreprises nationales, faire comme aujourd’hui un tri dans leurs personnels et refouler vers le secteur privé la quasi-totalité des handicapés physiques » (p.  4104 a).

Il poursuit en présentant les grandes lignes du dispositif prévu par le rapport de la Commission:

« Il faut, mes chers collègues, que chacun en prenne sa part. C’est pourquoi notre rapport crée l’obligation pour les entreprises publiques ou privées employant plus de 10 personnes, de consacrer 10 % de leurs effectifs aux anciens malades, quel que soit l’origine de leur handicap, mutilés de guerre, accidentés du travail ou anciens malades.

Bien entendu, dans ce pourcentage, un invalide à 80 % comptera plus qu’un invalide à 20 %. C’est à cet effet que votre Commission a établi, dans l’article 7 du rapport, des taux qualificatifs » (p.  4104 a).

« Durant des jours et des semaines, il cherche ce travail, cet employeur compréhensif, sans les trouver, se heurtant, comme je l’indiquais il y a un instant, aux préjugés, à l’ignorance, aux égoïsmes. Pendant ce temps, le foyer, ruiné, ne reçoit plus aucune indemnité et compte, cependant, une unité de plus à faire vivre.

Le retour, qui aurait dû être une source de joie, devient, en fait, une catastrophe. Finalement, n’importe quel travail est accepté et, au bout de quelques jours, c’est la rechute » (p.  4104 b).

Mathilde Gabriel-Péri prend ensuite la parole pour la Commission des pensions, soulignant que la Commission « ne saurait s’opposer à toute mesure humaine en faveur des diminués physiques, mais elle se prononcera contre toute proposition de nature à léser les droits acquis des invalides et victimes de guerre » (p.  4104 b).

Le ministre des Affaires sociales, Albert Gazier, intervient ensuite, et son intervention coupe court à toute discussion du rapport de la Commission de la famille en l’état, puisqu’il indique que le conseil des ministres a adopté le jour même un projet de loi sur la question, qui vient d’être déposé sur le bureau de l’Assemblée. Il demande que le projet soit examiné par la Commission, et que la discussion ultérieure se fasse à partir de ce nouvel avis de la Commission.

A partir du 31 octobre 1956, discussion du projet de loi gouvernemental

Le texte, effectivement discuté à partir du 31 octobre 1956, est donc un projet de loi gouvernemental qui est intervenu alors que la Commission de la famille, de la population et de la santé publique de l’Assemblée nationale avait déjà discuté de plusieurs propositions de lois à ce sujet et rendu un rapport.

À d’autres moments de la discussion, il est fait référence au fait que la discussion d’une législation dans ce domaine dure depuis plusieurs années. Il est notamment fait référence à la loi « Cordonnier » du 2 août 1949 

Les principaux éléments relevés suite à la lecture de ces débats parlementaires sont les suivants : 

  • L’évocation de la mise sur agenda de la réforme lors des discussions à l’Assemblée nationale en deuxième lecture le 25 juin 1957 qui fait suite à un long mouvement d’opinion créé autour de la question au sein du pays, et dont l’État se saisit finalement. 
  • La question de l’emploi des travailleurs handicapés est abordée dans le cadre de ce projet de loi sous le prisme du reclassement (cela apparaît dès le titre du projet). Cela tend à suggérer que la figure que les acteurs publics ont en tête est celles de personnes qui ont exercé un emploi puis sont devenues handicapés, et doivent en passer par une réadaptation fonctionnelle et professionnelle. Mais les termes du débat ne sont en réalité pas rigides, car les exemples mentionnés semblent aussi faire référence à des handicaps qui peuvent être de naissance : beaucoup d’exemples de personnes aveugles, de différents types de handicaps mentaux. Donc je ne pense pas qu’il faille interpréter ce prisme du reclassement comme imposant une lecture strictement centrée sur les personnes devenues handicapés alors qu’elles étaient déjà en emploi, même si ce cas de figure semble être au cœur du débat.
  • Dès le début des débats à l’Assemblée nationale, le ministre des Affaires sociales propose d’étendre la définition du handicap de l’article 1, qui dans sa formulation initiale parlait de « travailleur handicapé physique ». Il propose de supprimer l’adjectif « physique » en commentant : « Il existe, en effet, des travailleurs dont le handicap est d’ordre moral. Les maladies mentales sont actuellement assez nombreuses. Des procédés de réadaptation sont mis en œuvre. Il n’y a aucune raison d’employer une expression restrictive » (Assemblée nationale, départ en première lecture, 31 octobre 1956). Sa suggestion est immédiatement adoptée par l’assemblée.
  • Le débat n’est pas « pour ou contre les quotas », mais plutôt entre différents systèmes de discrimination positive. En d’autres termes, la nécessité d’une action spécifique visant à favoriser le reclassement n’est jamais remise en cause, elle n’est pas débattue et fait même consensus. Le débat porte sur les moyens, les modalités souhaitables. Le principal débat sur lequel l’Assemblée nationale et le Conseil de la République n’arrivent pas à s’accorder oppose une logique d’obligation d’emploi mesurée par un pourcentage, et une logique de priorité d’emploi, selon laquelle les vacances de postes doivent être déclarées au bureau de la main-d’œuvre qui peut imposer l’embauche d’un travailleur handicapé sur le poste en question. 
  • Remarques sur le vocabulaire : 
  • Le terme de quota n’est jamais employé, mais on parle plutôt de « pourcentage ».
    • Le terme « handicapés » est employé dès les débuts du débat sans être justifié ; Jean Villard, premier à intervenir, mentionne simplement qu’il s’agit du terme désormais usité (en faisant notamment référence à la couverture médiatique de la question), conjointement avec celui de « diminué physique » qui est aussi employé au fil des débats.
  • Les termes mêmes de ce débat ne sont pas totalement clairs pour les acteurs concernés, on constate souvent des glissements d’un registre à l’autre, cela ne donne pas le sentiment d’une opposition idéologique rigide entre différents groupes debords politiques variés.
  • La formulation la plus claire du débat vient du ministre des Affaires sociales Albert Gazier, qui, dans ses interventions à l’Assemblée nationale et au Conseil de la République, décrit à plusieurs reprises l’alternative comme une opposition entre une « conception ancienne » ou une « technique démodée », et une plus moderne, permettant une action plus individualisée et l’accès à des emplois plus qualifiés. Un élément important du cadrage de cette opposition est l’idée d’accès à des emplois plus qualifiés, par rapport à l’obligation d’emploi qui est associée traditionnellement à des postes subalternes. Mais il oppose aussi les modèles à partir d’une opposition entre la logique de persuasion et la logique de contraintes : voir par exemple ses interventions lors de la première lecture au Conseil de la République le 14 mars 1957, p.  722.
  • Dans la navette parlementaire, l’Assemblée nationale en première lecture cherche à imposer une obligation d’emploi fondée sur un pourcentage, alors que le Conseil de la République remet au premier plan la logique de placement ; les débats en deuxième lecture à l’Assemblée nationale attestent une critique des associations face à cette version du Conseil de la République. Les associations promeuvent la démarche par pourcentage, et un pourcentage fixe.
  • L’obligation d’emploi fondée sur un pourcentage est aussi mise en comparaison à plusieurs reprises avec le système des emplois réservés. Le statut donné aux emplois réservés dans les discussions n’est pas stable (cf. encadré ci-dessous). Ils sont tantôt décrits comme la « technique moderne », tantôt comme un dispositif tendant à assigner les personnes handicapées à des postes subalternes. L’intervention de Marcelle Delabie, rapporteur de la Commission de la famille, de la population et de la santé publique du Conseil de la République, lors de la discussion de la loi en première lecture par ce conseil (dans la deuxième partie de l’extrait ci-dessous), permet de clarifier ces deux statuts possibles des emplois réservés : en effet, elle insiste sur le fait que la logique de placement et les postes réservés tels que conçus dans cette nouvelle loi diffèrent du système classique des emplois réservés traditionnellement assignés à des postes subalternes. Je restitue ci-dessous un passage plus large de son intervention, dans laquelle elle reprend d’abord l’idée selon laquelle la réadaptation doit permettre, à terme, une mise en concurrence des travailleurs handicapés et normaux permettant d’éviter une logique plus interventionniste malgré tout nécessaire à court terme : 

p.  718 : « Soigner, réadapter, rééduquer, telles sont les tâches essentielles qui, accomplies successivement ou simultanément selon les cas, permettront d’utiliser au maximum les capacités professionnelles restantes, recouvrées ou acquises du malade ou de l’infirme jugé apte à reprendre une activité et feront de lui un travailleur consciencieux et habile qui, dans la plupart des cas, entrera sans difficulté particulière en compétition avec un travailleur normal.

C’est là l’objet essentiel du projet. J’y insiste tout particulièrement, car il situe le problème du placement sur un plan assez différent de celui sur lequel a été entreprise dans le passé la remise au travail des invalides et des victimes de guerre, qui n’était le plus souvent qu’une répartition des diminués physiques entre les entreprises. Si la rééducation et la réadaptation atteignent véritablement leur objectif–qui est de donner aux travailleurs handicapés les mêmes chances d’obtenir et de conserver un emploi que les travailleurs normaux–la question du placement sera réglée en même temps, car la valeur professionnelle indiscutable des diminués physiques sera appréciée et recherchée par les employeurs, qui procéderont alors spontanément à l’embauchage direct.

[…] Loin de mettre en doute, au départ, l’efficacité d’une rééducation soigneusement entreprise et poursuivie, [votre Commission] lui fait largement confiance pour l’avenir. Cependant elle reconnaît très objectivement que, dans l’immédiat, il reste à vaincre bien des obstacles ; il reste à persuader les employeurs, ainsi que les camarades de travail du travailleur handicapé, que leurs craintes et leurs réticences sont injustifiées et inamicales. C’est pourquoi elle admet que l’intervention autoritaire des pouvoirs publics, en cas d’échec de la tentative personnelle de ce travailleur, est absolument nécessaire.

Pour prévenir certaines objections, je dois ici souligner que la réservation des postes de travail ne peut être faite qu’en faveur de catégories bien déterminées de travailleurs handicapés rendus aptes et spécialement rééduqués pour obtenir de tels emplois. Ceci exclut, et j’y insiste, la possibilité d’attribuer n’importe quel emploi réservé à n’importe quel handicapé ayant fait l’objet d’une rééducation. L’emploi réservé a, si j’ose dire, mauvaise presse dans les milieux de handicapés, car il évoque l’idée d’emploi subalterne. Or, à l’article 11 du projet il a un tout autre sens et se différencie nettement des emplois offerts en application de l’article 22 qui, en organisant le travail protégé, permet de procurer du travail à ceux qui sont incapables de soutenir un rythme normal. Il ne doit pas non plus être confondu avec les emplois dits « légers » dont votre Commission a introduit la notion dans le projet de loi et prévu qu’ils seraient recensés avant d’être offerts à ceux qui peuvent travailler à temps plein lorsque le poste de travail n’implique ni effort ni fatigue incompatible avec un état de santé demeuré suffisamment déficient pour interdire la reprise d’une activité normale ».

On observe ici une tentative de valoriser l’acquisition par les travailleurs handicapés de compétences professionnelles valorisées, et leur capacité à entrer en concurrence avec les travailleurs valides. Mais il est intéressant de constater qu’en parallèle, se maintient tout un discours de la charité vis-à-vis des personnes handicapées : la même intervenante parle par exemple de la « détresse morale » de ces personnes en attente de reclassement (p.  717). Elle conclut aussi son discours en parlant du souhait partagé « que les travailleurs handicapés victimes d’un sort injuste et cruel trouvent, dans les mesures que nous aurons acceptées ensemble, une atténuation à leurs difficultés et une preuve nouvelle de cette solidarité et de cette affectueuse sollicitude que nous nous efforçons de toujours leur manifester » (p.  718, première lecture Conseil de la République).

  • Les références aux associations et à leurs requêtes sont fréquentes. Elles interviennent beaucoup auprès des parlementaires et demandent semble-t-il un pourcentage de 10 % de travailleurs handicapés au sein des entreprises. On parle beaucoup d’associations de malades, et d’associations par types de handicap.
  • Dans les débats autour de la question du pourcentage, un consensus émerge rapidement sur l’idée d’un pourcentage flexible en fonction des secteurs d’activité. Cette flexibilité était prônée par le projet gouvernemental, et les deux assemblées s’y rallient donc. Lors de la discussion en première lecture à l’Assemblée nationale, le président de la Commission de la famille, de la population et de la santé publique fait un commentaire intéressant à ce sujet, en notant que l’inclusion des infirmes civiles aurait pu conduire à un taux de réserve d’emploi de 20 % : 

« On sait que, pour les victimes de la guerre tout spécialement, un taux réservataire est prévu. À ce taux réservataire de 10 % initialement prévu, serait venu s’ajouter celui des infirmes civiles, des diminués physiques et handicapés, si bien que le taux des réserves d’emploi aurait été porté à 20 %. Ce taux serait difficilement admissible dans certains secteurs commerciaux, dans le secteur artisanal et le secteur d’ordre public ». 

Le ministre des Affaires sociales, quant à lui, argumente dans ces termes en faveur d’un taux variable : 

« Le pourcentage doit être variable selon les branches d’industrie. Il est évident qu’on ne peut pas imposer le même pourcentage d’handicapés à une mine de charbon ou à une compagnie d’assurances. Mais il doit aussi être variable dans le temps, car le but est de placer les diminués physiques demandeurs d’emploi dont on a la liste, et le pourcentage doit, évidemment, permettre de faire absorber ces diminués par les entreprises. Si le pourcentage qu’on a fixé à un certain moment n’y suffit pas, s’il est trop élevé ou s’il est trop bas, il doit pouvoir être ajusté aux nécessités du moment. La procédure de l’arrêté ministériel, qui est une procédure souple et rapide, me paraît mieux convenir à cette nécessité » (Assemblée nationale, débat en première lecture, 31 octobre 1956, p.  4457).

  • On observe de nombreux de débats autour de la création d’un Conseil supérieur du reclassement. NB : une autre Commission préexistait, une Commission interministérielle créée par l’arrêté du 17 mai 1948.
  • De fréquentes références aux lois de 1919 et 1924. Lors de la première lecture au Conseil de la République le 14 mars 1957, le rapporteur de la Commission du travail et de la sécurité sociale Monsieur Abel-Durand, note que la loi a été calquée, dans ses grandes lignes, sur celle de 1924.
  • Représentation descriptive : dans son introduction de la discussion par article lors de la discussion en première lecture à l’Assemblée nationale, le président de la Commission de la famille, de la population et de la santé publique, Jean Villard, invoque son propre statut d’ancien malade. Il parle aussi des personnes handicapées comme d’un « sous-prolétariat » :

« Ainsi donc, nous voici arrivés au moment où notre Assemblée nationale va s’honorer en adoptant une loi qui est en fait une véritable ébauche de charte des handicapés physiques, ce « sous-prolétariat » comme on les nomme parfois à juste titre.

Au moment de la discussion des articles, votre rapporteur vous renouvelle le pressant appel qu’il vous a adressé il y a 15 jours, et il s’autorise de son état d’ancien malade pour vous exprimer par avance la reconnaissance de tous les handicapés physiques et de leur organisation pour l’aide si humaine que vous allez leur apporter »

  • L’argument budgétaire vient borner à plusieurs reprises le débat, notamment au travers de l’invocation de l’article 1 de la loi de finances. 
  • L’article 19 de la loi décrit le mécanisme de la priorité d’emploi : l’entreprise doit déclarer au bureau de la main-d’œuvre toute vacance de poste, et doit embaucher la personne présentée par le bureau.
  • L’article 20 prévoit la possibilité d’une diminution de salaire jusqu’à 20 %, dans la limite d’un salaire qui doit rester supérieur au SMIG.
  • L’article 17 prévoit une modulation du décompte en fonction de la gravité du handicap (p.  4459). À noter que les travailleurs précédemment embauchés par l’entreprise et en cours de reclassement au sein de celle-ci ne sont pas décomptés dans le cadre du pourcentage. Cette disposition est particulièrement intéressante par rapport aux quotas actuels, car elle fait de la loi une véritable loi d’embauche et d’accès à l’emploi.
  • L’article 25 au sujet des emplois réservés à mi-temps dans les secteurs publics et privés apparaissent au titre du « travail protégé »
  • L’article 31 concerne l’artisanat avec une possibilité d’accès à des prêts pour les travailleurs handicapés qui veulent se reconvertir dans l’artisanat. 
  • L’article 40 mentionne des sanctions prévues pour les employeurs en cas de non-déclaration de la vacance de poste, ou de non-respect du pourcentage. La redevance fixée est à six fois le SMIG et est affectée au budget du Conseil supérieur du reclassement.
  • Les éléments de contexte essentiel : on est dans une situation de pénurie de main-d’œuvre, il y est fait référence à plusieurs reprises au fil des débats.